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农村生态环境保护中的利益平衡研究

2008/04/30 23:07   作者:  编辑:刘旭辉   来源:社科规划办

  

江西省社会科学规划项目

  项目批准号:06YJ58

  项目负责人:叶安珊新余高等专科学校

  农村生态环境保护利益平衡是我国现实矛盾聚焦所在。本课题正是认识到这一关键所在,我们尝试解惑,选择东西中部几个有代表性的县乡镇为典型案例,实地调查,深入分析,把农村生态保护利益平衡与“三农”问题有机链接起来,为生态保护提供一种符合中国国情的合理方式,对农村生态环境保护工程运行中各方之间的诸多矛盾着力进行破解分析,使各方在农村生态保护中得到实惠,寻找出以人为本,经济、生态、资源环境、地理网络等多空间相结合的利益平衡综合协调发展模式。对不同地区的村镇经济发展状况、生态状况,从总体上把握一个合理的视角,去评价经济环境发展成因。在借鉴吸收各国农村生态保护发展模式研究成果的基础上,从国情出发,对不同地区具体情况进行对比研究,分析其个性和共性,展示其多样性和适用性;对利益平衡的多种模式进行比较、估算,并根据分析结果提出相应理论。利用科学交叉研究的合作方式,考虑最优的成本估算、支付愿意、支付能力、对象范围等,按照研究目标建立多种分析模式,创造科学研究协同效果。在调查研究的基础上,从贫困问题和生态环境问题的背景、源头、过程、末端上,对经济、社会、伦理、法律等多个角度进行扫描和透视;总结历史,审视现在,展望未来,从社会学、生态学和经济学的角度,综合经济效益、生态效益、社会效益来考虑农村生态保护中利益平衡模式。

  通过对本课题的研究,以建立利益平衡模式为突破口,梳理农村环境保护问题纠结的矛盾,明晰解决矛盾的思路,明确提出如下主要观点:

  农村生态环境的进一些恶化,在局部地区已开始动摇农业生产发展基础[1],重要原因是在生态环境保护中存在环境利益及其经济利益关系的不协调、不平衡,保护生态环境的行为缺乏激励,破坏生态环境的行为缺乏利益约束。生态环境保护利益的不平衡客观上会产生三方面的不良后果:一是政府生态保护经费不能发挥应有的效用;二是法律法规不能有效规范地方政府、企业、公民对环境资源过度利用的经济行为;三是各级政府出于对自身利益的考虑,发展经济时忽视生态环境保护,削弱了生态环境治理的成效。

    1 利益平衡机制缺失带来的农村生态环境保护问题

   1.1特殊利益集团对生态保护的障碍

  特殊利益集团问题是当前我国生态环境保护领域面临的较大障碍,我国很多环境法规政策在实施过程中都受到这些利益集团的影响。生态环境保护领域的特殊利益集团就是少数地方政府部门与某些居于垄断地位的企业,出于追求自身利益的需要而结成的联盟。他们往往以污染环境为代价,兴建大型工程,企业获得巨大利润,地方政府也得到巨额回报。在权力垄断和资本扩张的体系之下,这些集团总是通过对国家立法或政府政策的形成与执行施加于己有利益的影响,去满足自己或少部分人的利益,需要让大部分人去承担资源耗竭和环境破坏的灾难性后果。如山西煤炭资源的不合理开发、河南济源的污染企业导致农民经济损失惨重的悲剧,以及甘肃庆阳地区石油开发引发的农村生态环境破坏等,都是农村生态环境和农民不能承受的痛。再以目前的水电开发为例,全世界45000座大型水坝中,中国就有22000座,占45%,中小型水坝更多,达到几十万座。[4]特别是目前西南地区全流域高密度地进行梯级开发的方式,将对生态系统造成巨大的负面影响。特殊利益结合现象,在地方政府庇护下,一些企业把全民的资源环境变现为私利,而且方式极端粗鲁不顾后果。这种现象,对上干扰中央的宏观调控,对下侵犯百姓的权益。

   1.2利益冲突对生态环境法规政策的影响与挑战

  生态环境保护问题既是环境问题也是一个经济问题,更是与区域持续发展紧密结合的社会问题。在过去的生态环境保护过程中利益博弈使一些特定人群贫富差距拉大,导致我国环境政策法规实施困难[2]。我国现有100多项与环境有关的政策、法律和规章,但欠缺有效的生态环境保护利益平衡的机制,使我国生态环境保护治理没有收到应有的效益。目前我国荒漠化土地面积超过267.4万km2,荒漠化呈加速扩展趋势,沙尘暴灾害仍然频发,土地污染加重,面源污染加速,水土流失面积仍然居高不下,生态环境的退化和破坏日益加剧,已有的相关环境经济政策无法解决诸如矿产资源开发、自然保护区、农业面源污染等领域的生态环境保护问题。在这类生态保护问题背后,有一个共同的问题,那就是如何处理好利益相关者之间的矛盾,建立环境资源在生产、交换、分配、消费等整个经济再生产过程中利用和保护经济动力的有效制度保障。这种生态环境资源及其经济利益关系的扭曲、不公,加剧了区域发展的不平衡,区际间利益冲突,而且威胁着社会的和谐。

  如今,脆弱的农村生态环境又面临着多方的入侵:一是城市中一些污染重、附加值低的夕阳产业正在向农村转移;二是大规模的基础设施,国家重点项目建设,无偿资源开发带来的生态环境压力;三是国外污染企业落户农村;四是不合理的农药化肥使用及无规划的超负荷集约化养殖;五是林权制度改革后的天然林保护问题,这种趋势将导致生态环境破坏加速。

   2、农村生态环境保护中存在的问题

   2.1缺少平衡生态环境保护利益的经济制度

  站在经济的角度分析,环境问题产生的根源在外部成本与权益的不对称,使人们不但不珍惜环境资源,而且还无节制地使用和肆意破坏资源。“产品高价,资源低价,环境无价”是当前资源开发和企业生产过程中危害生态环境普遍存在的现象。要有效地保护农村生态环境,就必须有合适的机制对利益主体各方有合理的平衡。可以从影响成本和效益入手,建立符合生态环境保护与经济发展的环境资源产权制度、环境资源价格制度、环境资源税收制度,推动环境问题解决过程中私人成本和社会成本的重合与对应,并以此为前提引导当事人进行行为选择。它有助于从生产源头上促进经济社会发展同生态环境保护相协调,以经济效益为中介实现个体利益与公共利益相互促进的调整与控制模式。只有在环境保护过程中利益相关者之间建立环境共建共管,利益与风险共享共担的利益平衡机制,才能迫使当事人把生态环境破坏列入生产成本,在进行商品的生产时就计划好生态环境的损耗成本,为减少生态成本,当事人必须采取措施减少对环境资源的破坏、污染和占用。

   2.2生态环境保护资金没有发挥应有的效益

  随着环境资源的稀缺性日益彰显,社会阶层分化,利益集团形成,加剧了环境资源利益分配不公的矛盾,生态环境保护面临着更为严峻的形势及复杂类型。一方面在不同地区,经济发展不平衡,地区环境保护责任和利益不平衡的问题突出,如重要河流生态系统、自然保护区域、矿产资源开发区、欠发达地区等;另一方面每年国家财政巨额资金投入生态环境保护而收效甚微,如“十五”期间的“五湖三河”治理,国家财政投入巨额资金用于生态环境的集中精力治标,单个项目的恢复和治理,由于利益平衡机制没有解决,生态环境治理往往是顾此失彼,导致政府环保资金不能发挥应有的作用。

   2.3相关的生态环境保护政策不配套

  我国在生态保护方面并不缺乏相关的生态补偿政策,目前,我国有涉及生态补偿内容的相关政策有10余项,如“退耕还林(草)”政策、排污收费制度、生态环境补偿费政策、生态公益林补偿政策、天然林保护工程、矿产资源税及矿产资源补偿费、水资源费政策、扶贫政策中有关生态补偿的内容、生态移民政策、矿产资源开发的有关补偿政策、耕地占用的有关补偿政策,以及三江源保护工程、流域治理等涉及生态补偿内容的相关政策已经相当多,但都没有发挥应有的作用,这里有历史的局限性,认识差距,政策单一,投入不足,官员偏离的政绩观,缺失的第三方政府环境绩效评价机制,历史欠账过多和低效利用资源开发等多种原因,主要是管理模式缺乏灵活性,缺乏针对不同区域生态保护与治理的配套政策。政策法规的行业性、部门色彩过浓,相互不配套,不能有效调控多个利益主体间利益平衡的问题。目前,只有建立了这种平衡机制,才能在现有的政策法规下,整合各部门各产业现有的涉及农村生态保护治理的资金、资源、人才、技术,组织高效综合的防治协调平台,来减少一些浪费财政经费、只争项目经费、缺乏管理的现象发生。

    3 、政策建议

   3.1强化国家环境保护宏观调控,完善生态补偿制度

  保护生态区域生态环境行为,是涵盖该地区局部利益和整个中华民族的利益,要涉及的空间巨大,区域之间、领域之间、行业之间的利益冲突复杂,市场的力量无法调节的,这就要通过国家宏观性的制度安排,以解决管理及利益分散性与环境保护整体性在客观上的矛盾,协调各种利益主体冲突。地方政府作为利益主体必然考虑地方利益,都愿意被划分为优化开发区和重点开发区,都不愿意被划分为生态功能区。国家只有加强宏观调控,进行合理的区域分工,明确不同的区域功能定位,对其进行补偿,使私人成本与社会成本大体相一致。以国家直接财政转移支付、地区与地区之间的横向财政转移支付等多种形式,对从事生态环境保护的地区或人进行必要的生态补偿,使他们得到应有的利益和补偿,以减少利益冲突。

  生态补偿作为生态保护利益平衡的一个杠杆,我们应恰当理解生态补偿的概念和内涵。在国际上,从环境管理和公共政策的角度看,生态补偿的基本涵义应该是一种以保护生态服务功能,促进人与自然和谐相处为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等,运用财政、税费、市场等手段,调节生态保护者、受益者和破坏者的环境利益及其经济利益分配关系的一种具有经济激励特征的制度[3]。目前,我国的农村生态补偿力度远远不够。例如,在林权制度改革以后,出于对经济效益的追求,有些地方在经营上已出现了短期行为:以经济林替换天然林,生态功能大为削减,如大面积地退换,中国的生态环境恶化状况会不可逆转,后果将不堪设想,即使今后想重新退返自然,受生态演替规律的制约,多少年也很难恢复到原生态。再例如,在农业税取消后,乡镇政权(尤其是中西部)艰难的财政状况,是造成恶性资源开发的重要原因。要对乡镇财政补偿与生态环境保护业绩挂钩,发挥基础政权对环境保护工作的积极作用,就要加大对农村各方的有效补偿。

   3.2借鉴国际经验,立足中国实际

  国际上解决生态系统保护中的利益平衡问题一般采取两大类政策手段:一类是包含补偿内容的直接管理措施,如建立一些相关的法律法规等。第二类是利用市场手段来调节人类的资源开发活动,以促进生态系统服务功能的保护。如瑞士、美国的农业政策,德国的矿区复垦政策,开放的市场贸易,生态标记等[5],可以借鉴国外经验但必须立足我国实际。与其他国家相比,我国的生态环境和社会发展都具有显著的特殊性,我国生态环境的区域性差异非常显著,东、中、西部的巨大差异要求国家在环境经济政策、环境管理体制和区域发展战略等方面要做出重大的利益平衡,才能实现我国生态环境保护的战略目标。其次是我国社会主义公有制的所有制结构,经营权,所有权,分离的产权制度,都决定了我国在生态环境保护治理过程中要建立中国特色生态环境保护的利益平衡机制。目前最主要的是构筑生态利益平衡的国家战略框架,把利益平衡的原则需求体现在制度的设计当中,而其后在政策执行过程中,因地制宜,分类指导,发挥地方优势,灵活运用。

   3.3完善相关法律政策、清晰界定环境产权

  解决生态环境保护问题,核心问题就是解决各方利益的平衡问题,纠正产权主体缺失,完善环境法律基础,清晰地界定环境产权,明确环境保护的受益者,将环境保护中“污染者负担”和“受益者付费”落到实处。首先,应该解决资源产权问题,因为国家是一个非人格化的虚幻的集体,它必须要落实到具体的人和部门来履行,采用资源的法人所有制是防止资源掠夺,保护自然环境最好的一种制度。法规要体现以调整相关利益主体间的环境资源与经济利益的分配关系为核心,以经济激励为目的,坚持“受益者或破坏者支付,保护者或受害者受补偿”的原则,对违反或破坏规定条款的任何人必须严肃依法处理,对于遵守规定的人,要给予其应有的生存和发展机会及奖励。我国以前的生态保护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定,鼓励性规定极少,疏导性的条款几乎为空白。因此,规定不仅要继承禁止限制性规定,而且要补充鼓励性规定和疏导性的规定,特别是对享受了生态补偿的经济利益而不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为要进行相应的惩罚,建立综合反映经济增长、环境保护、生活质量和社会进步的综合考核制度。其次,是制定环境保护经济新政策,比如区域平衡的生态补偿,比如生态环境税、新能源鼓励政策等。

   3.4政策制定过程中让利益相关者充分参与

  由于环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配,导致各项环保政策法规难以执行。因此政府应该在制定生态环境保护政策利益时为相关者能广泛参与提供实现途径渠道。任何一项制度都靠人去落实,利益相关者对生态保护利益平衡机制及生态补偿的知识,直接影响政策落实的效果,要克服过去在政策的制定过程中缺乏利益相关者的充分参与,只体现中央政府及特殊利益集团意志的不足,广泛听取利益相关者的意见,因地制宜地充分考虑地区之间的差异,充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望,在规划补偿区域及类别时要充分鼓励公众参与,要加强生态保护功能的宣传、教育和培训。特别是在人、财两缺的贫困地区,让公众明确这些区域为什么要给保护补偿或支付补偿的原因,理解“为什么要补”以及“谁补给谁”这两个利益平衡中的基本问题。了解区域补偿、生态功能区补偿、流域生态补偿、生态要素补偿的含义和作用,用民主参政方式来缓解环境保护利益冲击的矛盾。为解决目前农村生态环境保护提供了一种新的思路。

  本课题的研究意义和创新在于:通过对本课题的研究,聚焦农村生态环境现状特征,解决农村生态环境保护问题提出了新的观点,将利益平衡这一概念引用到研究农村生态保护领域,创新地从中国复杂的国情,以环境政治、环境社会、环境经济学来研究农村生态环境保护效益,科学地分析农村生态环境保护中存在的问题及解决的路径和方向,提出了建立农村生态环境保护平衡机制的对策及建议。用独特视角来探求我国农村生态环境保护模式,成果应用价值和引用情况较为理想,有多篇论文分别在《农业展望》,《中国水土保护》,《农业考古》,《农村经济与科技》,《现代经济探讨》等杂志发表,成果送省发改委,市政府办公室,市发改委等机关部门,等到好评和重视。

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