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构建农村和谐社会与农村公共品供给制度研究

2008/05/06 23:06   作者:  编辑:刘旭辉   来源:社科规划办

  江西省社会科学规划项目

  项目批准号:06SH30

  项目负责人:李春根 江西财经大学

  该课题全面把握构建农村和谐社会与农村公共品供给制度研究,运用理论和实证分析等研究方法,具体分析了公共教育、社会保障及农村养老保险等公共品的供给现状及改革发展,主张确立以农村公共品为核心的公共财政基本框架在构建农村和谐社会中的主导地位,有利于建立有效的公共品供给体制,为农民提供更多的公共教育、社会保障等公共品,缓和城乡矛盾,而且立足于构建和谐社会的大背景,从统筹城乡的角度,提出了城乡公共品供给体制创新等一系列政策措施,形成了丰富的阶段性研究成果。其重要观点如下:

  1、农村公共品供给与构建农村和谐社会之间具有较强的关联性。农村和谐社会建设是一个系统工程,涉及政治、法律、经济、文化等多方面的因素。影响农村社会和谐的最主要因素是城乡差距不断扩大。而增加农村公共品供给,为农民提供公共教育、社会保障等公共品,减少农民生产、生活中因为农村公共品供给不足而承担的额外支出部分,有利于农民增收,缩小城乡之间的差距,从而促进构建农村和谐社会。农村公共品供给与农民增收关联性具体体现为:解决好农村品短缺问题,是农村税费改革前提,有利于减轻农民负担,相应增加农民收入;改变目前非均衡的城乡公共品供给制度,使其安排合理,调顺农村公共分配关系,促进我国农村经济和社会的更快发展,增加农民收入等。

  2、以农村公共品为核心的公共财政基本框架应在构建农村和谐社会中起主导地位。政府本应有责任、有义务承担公共教育、社会保障等在市场机制中失灵的农村公共品的供给,但长期以来,我国重经济发展、轻社会发展,形成了经济发展与社会发展严重不协调现象,社会发展落后于经济发展。群众反映强烈的社会保障、教育、医疗等问题,与财政支出方面的缺位相关。农村公共品支出占财政支出比例很低,即财政在农村公共品领域投入严重不足,已成为目前城乡差距扩大的制度性因素。而以农村公共品为核心的公共财政基本框架则对农村公共品供给给予保证,因此,它在构建农村和谐社会中有重大的作用,应起主导地位。

  3、统筹城乡公共品供给,建立城乡一体化的公共品供给体制,加大对农村公共品的投入。目前,我国城乡公共品供给严重失衡,存在巨大的差异,如在公共教育、社会保障、公共医疗等公共品方面。长期以来,我国政府以提供城镇公共品为主,城镇居民享受丰富的公共品资源,而对农村公共品供给承担的义务不多,导致农村公共品严重短缺,农民生产、生活条件较差,缺少必要的保障。以社会保障为例,占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费,而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费11%。这导致我国城乡社会保障体系在覆盖面、享受标准等方面存在巨大的差异。城乡公共品供给的差别,使农村居民,尤其是农村困难群体难以获得基本的公共服务,并导致了城乡多方面差距的扩大。因此,应统筹城乡公共品供给,建立城乡一体化的公共品供给体制,并将重心由城镇转移为农村。优化财政支出结构,加大对农村的公共教育、社会保障及农村养老保险等公共品的投入,增加其供给量,向困难地区、困难基层、困难群众倾斜,让公共财政阳光普照广大人民群众,普照每一个角落。

  4、明确农村各类公共品的供给主体及各级政府的供给责任。根据农村公共品的性质和受益范围的不同,明确各级政府在提供公共品方面的责任,建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品的机制,采取以中央、省两级政府为主导、地方财政适当配套的方式解决农业生产和农民生活紧密相关的公共品供给问题。如中央政府主要负责提供与农民基本人权相关的及那些覆盖全国范围的农村公共设施和服务包括农村的公共安全、义务教育、社会保障、农业基础科学研究、全国性的农业技术推广等公共品,地方政府则提供区域内与农业、农村和农民密切相关的公共品诸如区域性的农田水利建设、辖区道路建设、区域性的农业病虫害防治等。同时,国家应根据农村公共品的不同性质,建立起由中央、省、县、乡、农民“五位一体”的供给体制,而且中央、省承担主要供给责任。由政府承担供给责任的农村公共品及所需资金应纳入规范的财政预算体系,通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供应职责并制定有效的保障机制,有计划、分步骤地实施农村公共品的供给。并应建立农村公共品投入增长机制,从机制上、制度上保证农村公共品供给每年按一定的比例增长。

  5、加强基层财政建设,增强基层财力。农村公共品能否得到有效的供给,这与基层政府财力密切相关。首先,各级财政部门应采取各种积极的扶持政策,大力扶持农村贫困地区发展经济。积极调整和优化农业结构,推进农业产业化经营,促进地方经济的快速发展,增加基层政府财政收入来源。发展经济是增强基层财力的根本。其次,加大上级财政对基层财政的转移支付力度。目前我国县乡财政比较困难,特别是在农业税取消之后,影响了对农村公共品的投入,故需上级财政加大转移支付,以便增加农村公共品供给。同时,还应完善基层财政体制,加强基层财政建设,保证农村公共品供给。

  6、拓展农村公共品的供给渠道。可通过“砍掉”一些不合理的政府行政开支转用于农村公共品供给;在充分考虑地方财政能力条件下,提取一定比例的土地出让金用于农村公共品供给;通过发行地方公债或发行农村公共品特种债券购买外汇储备,或与央行、外汇管理局鉴定内部协议等方法让适量的外汇储备转用于国内农村公共品供给;加大城市支持农村的力度,为农村提供更多的公共品;政府可以利用财政贴息、财政补助、税收优惠等政策,鼓励企业、个人、民间非赢利组织等为农民提供公共品,发挥它们在农村公共品供给方面的作用;形成多元化的农村公共品供给体系等。

  7、结合地方财力及农村公共品优先序,有重点、分阶段增加农村公共品。增加农村公共品时需考虑地方自身的财力,可根据各地财力状况,分地区、分步增加农村公共品。最近几年,财政支农中用于基础设施的支出比例较高,而对科教、社保等方面的支出则明显偏低,存在结构上不合理。而课题组在调研中发现,目前,农村最突出的问题是上学难、就医难、养老难等,在农民对公共品的需求中,教育、就医、养老等居于优先位置。应遵循效率原则,优化农村公共品供给结构,根据地方财力及各阶段的公共品需求优先序提供农村公共品,提高有限财政资源的使用效率。因此,在目前农村道路等基础短缺矛盾得到较大缓解的情况下,财政支农的重点应及时转移到义务教育、社会保障等上来,提高农村的教育水平,并让农民也能老有所养、病有所医和贫有所济。

  研究成果的应用对农村公共品供给有重大的影响,可直接惠及到广大农民,有利于改变城乡公共品供给现状,缩小城乡公共品供给差距,促进农村社会稳定,减少干群冲突,从而有利于构建社会主义和谐社会。

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