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地方立法质量标准研究

2008/05/06 23:05   作者:  编辑:刘旭辉   来源:社科规划办

江西省社会科学规划项目

项目批准号:05SH258

项目负责人:朱开杨  省人大法制委

  改革开放二十多年来,地方立法有了长足的进步和发展。近年来,随着立法质量问题的提出,以提高立法质量为重点的理念已成为地方立法工作思路的主导。全国各地都在积极探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。据不完全统计,上海、山东、北京等10多个省市相继开展了立法质量评价工作。“立法回头看”、“跟踪问效”、“立法后评估”等方式的广泛尝试,使大家逐步认识到,要提高地方立法质量,首先应从根本上搞清地方立法的质量标准。明确地方立法质量标准,提高地方立法质量的对策将更加系统而有针对性。理论的成熟,将更有力地指导地方立法实践,使地方立法工作又好又快地发展。

  研究报告以法理学和立法学的基本原理为指导,从四个方面进行了系统研究:一是阐述地方立法质量及其标准的基本原理,进而指出研究地方立法质量标准的意义。二是深入剖析江西省地方立法质量的现状及成因。三是比较借鉴当代西方国家的立法质量及其标准。四是系统地论述地方立法质量标准体系的内涵。

  目前,地方立法中存在的一些问题,原因之一就在于立法之初缺乏具体的、完备的、可操作的质量标准。因此,研究地方立法质量标准具有重要的现实意义。我们以为,地方立法的质量标准是关于衡量制定地方性法规的工作和工作成果优劣程度的准则、规则的总称。制定这一标准的目的,就是使人们依据标准进行立法活动和衡量、评价立法成果,避免随意性、盲目性和不必要的重复劳动,使立法工作快捷地达到最佳的程度,制定出优良的法。研究报告紧密结合地方立法的现状,全面地回顾了江西省地方立法的进程,客观地总结其成败得失,从立法的工作质量和产品质量两个方面,对江西省地方性法规进行研析,寻找存在的主要问题,探究其根源所在。同时,从地方立法权限划分、地方立法程序、地方立法技术和立法监督模式等方面比较借鉴了西方国家地方立法质量标准。在此基础上,我们较系统地论述了建立健全地方立法质量标准体系的内涵,并对其发展规律进行了一定地探讨。

  研究报告主要从“统一的”、“共同遵守的”标准的角度,着眼于立法的过程及其一般规律,落脚点在于立法过程和立法结果各自应当遵循的标准,将地方立法质量标准从内在标准和外在标准两个方面进行构建。前者分为法理标准、技术和形式标准、实效性标准三个层次,后者分为立法程序的质量标准和立法主体的质量标准两个层次。

  地方立法的内在标准,即地方性法规的质量标准,是衡量和评价地方性法规质量优劣程度的基本准则。主要包含以下几个方面:一是法理标准。1.政治性和人民性标准。地方立法首先必须体现出党的意志。法规的制定过程就是把党的意志转化为国家意志,把党的路线、方针和政策转化为法律原则的过程。同时,我国的一切权力属于人民,为了人民,服务于人民,是地方立法的宗旨和目的。2. 基本价值标准。地方性法规作为调整社会关系的法律规范,必须满足人们对法律所诉求的基本实体价值,体现正义性、维护秩序、保护社会主体的自由等。3.合法性标准。一方面是不得与宪法、法律、行政法规条文的内容相冲突、相违背,即所谓直接抵触;另一方面是不得与宪法、法律、行政法规的立法宗旨、精神实质和基本原则相冲突、相违背,即所谓间接抵触。二是技术和形式标准。1.命名标准。一般由三部分组成,即行政区划的名称(或者立法机关的名称),法的内容种类,法的形式。2.用语标准。语言表述应当准确、规范、简明、朴素庄重。3.体例结构标准。根据需要,不拘形式,有几条写几条,不贪大求全,不重复照抄和生搬硬套。对结构的基本要求是,逻辑合理,严谨一致,层次分明,章、节、条、款、项、目设置恰当,简繁适度。三是实效性标准。1.可操作性标准。法规的适用范围要准确。法规规定的管理职责划分清楚、得当。法规中的法律责任设置要合理可行。2.体现地方特色标准。既要反映本地状况、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度,又要从全国经济、政治、文化的大局着想,把二者很好地结合起来,切实解决本地突出的而法律、行政法规没有或者不宜解决的问题。3.效益标准。立法不仅仅是单纯制造法律的行为,还应当使制定出来的法律在实践中发挥好的作用。一件地方性法规的颁布实施,必须体现出较好的经济和社会效益。4.创制性标准。地方立法的重心应当转到创制性、自主性立法上来。地方立法应当重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题,把改革和发展的决策同地方立法结合起来,使地方经济、社会发展以及社会稳定建立在法制的轨道上,真正制定出富有地方特色,针对性、可操作性强的地方性法规。

  地方立法的外在质量标准是指衡量立法过程中工作质量的标准。一是立法程序的质量标准。1.准备阶段的质量标准。(1)立项标准:要有必要性、可行性,并已具备立法条件。(2)起草标准:拓宽法规案的起草渠道,建立起草回避制度;充分发挥人大常委会和政府法制机构在立法工作中的主导和核心作用,并注重发挥教学、科研机构有关专家、学者在法规起草中的作用;建立法规案协调制度。2. 审议阶段的质量标准。(1)议事的公开性和民主性。(2)审议结果的实效性:完善常委会会期制度,合理按排法规案审议的时间;改进审议方式,根据法规案的复杂、难易程度,以及对争议内容分歧意见大小等,实行联组审议制度、审议时的辩论制度和隔次审议制度等;科学运用审议结果,落实好审议意见严格执行审议意见反馈制度。(3)表决的公正性。对有的争议较大、意见不一致的法规草案,必要时可以逐步采用逐条表决的方式或者表决修正案的方式。(4)统一审议与分工协作的和谐性:在充分发挥法制委统一审议职能作用的同时,必须充分发挥其他专门委员会在立法中的作用。3.公布阶段的质量标准:建立法规公布法定制度,保证法规及时在本地主要报纸和立法机关的《公报》上公布,使公众及时知晓法规内容。改进法规中对生效时间的规定。除特殊情形外,一般不宜规定立即施行。二是立法主体的质量标准。1.树立正确的地方立法理念。为适应现代社会的要求,立法者需要不断转变立法理念,确立人本立法理念、客观立法理念、平衡立法理念、合法立法理念、民主立法理念、科学立法理念等现代立法理念。2.培育良好的自身素质和能力。立法是精英文化,立法者应当是精英人物。立法者应当具有政治家的敏锐和魄力,技术专家的精明和智慧。3.优化立法人力资源配置。人力资源配置应当遵循以下主要原则:一是合法原则,二是结构优化原则。要优化组成人员年龄结构,做到老中青结合,形成梯次结构,保证人大工作的连续性和稳定性;同时还要优化职业结构和专业知识结构。此外,还要提高常委会组成人员的专职化程度。三是法律专业人才适当增加的原则。

  研究报告为地方立法质量标准的创建提供了一定的理论论证,对探寻地方立法的前进方向具有积极的作用。研究报告在有关刊物发表后,产生了一定的影响,有关兄弟省市人大常委会等均来电来函索取。部分内容还被北京大学立法学研究中心主办的《立法研究》编辑部采用,拟编入明年上半年出版的第8卷。同时,该项课题成果为省人大常委会起草《江西省地方性法规质量评价办法》提供了一定的理论依据和参考材料。2007年12月10日,省人大常委会主任会议通过的《江西省地方性法规质量评价办法》中的第三章评价标准完全采纳了研究报告的观点。

   

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